DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Concepto 023682
Bogotá D. C. 22 de Abril de 2002
PARA: ADMINISTRACIONES DE ADUANAS Y DE IMPUESTOS Y ADUANAS DE TODO EL PAIS
DE DIVISION DE NORMATIVA Y DOCTRINA ADUANERA OFICINA JURIDICA
TEMA: ADUANERO
DESCRIPTORES DECOMISO ADMINISTRATIVO CADUCIDAD DE LA ACCION
FUENTES FORMALES: DECRETO 2685 DE 1999, TITULO XV, CAPITULOS II A XIII, ARTICULOS 1, 4, 476, 477, 478,502
Recibido en esta oficina el oficio mencionado, nos permitimos manifestarle que, este Despacho es competente para absolver en sentido general las consultas escritas que se formulen sobre interpretación y aplicación de las normas aduaneras dentro de la competencia asignada. En tal sentido resolvemos su inquietud:
PROBLEMA JURÍDICO
¿La facultad para decretar el decomiso por parte de la Administración Aduanera prescribe en el término de tres años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de la infracción aduanera?
TESIS JURÍDICA
La caducidad de la acción administrativa sancionatoria, opera respecto de las sanciones de multa suspensión o cancelación, aplicables a las infracciones administrativas aduaneras y no frente a la declaratoria de decomiso de las mercancías introducidas al territorio nacional sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el efecto.
INTERPRETACION JURÍDICA
El Decreto 2685 de 1999, a través del cual se modificó la legislación aduanera, en su título XV denominado "Régimen Sancionatorio", establece en el artículo 476 el ámbito de aplicación del mismo, así:
"El presente Título, establece las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones que se consagran en el presente Decreto. Así mismo, establece las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones; las causales que dan lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías y los procedimientos administrativos para la declaratoria de decomiso, para la determinación e imposición de sanciones y para la formulación de Liquidaciones Oficiales.
Para que un hecho u omisión constituya infracción administrativa aduanera, o dé lugar a la aprehensión y decomiso de las mercancías, o a la formulación de una Liquidación Oficial, deberá estar previsto en la forma en que se establece en el presente Título. No procede la aplicación de sanciones por interpretación extensiva de la norma".
La norma al establecer el marco de aplicabilidad del régimen sancionatorio, diferencia claramente las conductas calificadas como infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables de las obligaciones y las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones, de las causales de aprehensión y decomiso de las mercancías.
Respecto de las infracciones, el artículo 1° del Decreto 2685 de 1999, las define como toda acción u omisión que conlleve la transgresión de la legislación aduanera, y respecto de la aprehensión precisa que es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías "respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502 del presente Decreto"
Previa diferenciación de estos efectos en su aplicabilidad, establece en su artículo 477 las clases de sanciones. Para ello incluye en su ordenación no sólo la calificación de las infracciones en que pueden incurrir los responsables de la obligación, de acuerdo con la naturaleza y gravedad de la falta, sino además las sancíones aplicables cuando se desarrolla alguna de las conductas calificadas como infracción; de tal forma que dicho artículo prevé y circunscribe como genero las "sancíones" y como la especie las denominadas multas, suspensiones o cancelaciones de la autorización, inscripción o habilitación otorgada para ejercer la actividad.
Ahora bien, sin entrar a desconocer la naturaleza jurídica de las transgresiones a las disposiciones que regulan la importación o exportación de mercancías al territorio nacional y su respectiva presentación o declaración ante las autoridades aduaneras, el Decreto tipifica en los capítulos del mismo título, las denominadas infracciones administrativas aduaneras agrupándolas en su primera parte, de acuerdo con el régimen en que se presente y según la calidad del sujeto que las comete. Subsiguientemente en su capitulo XIII, se consagran las Causales de Aprehensión y Decomiso de Mercancías" lo cual implica que sin desconocer su carácter de infracción administrativa, la norma establece expresamente las condiciones para su aplicabilidad.
De tal forma que el legislador no obstante reconocer el carácter de infracción a toda acción u omisión que conlleve la transgresión de la legislación aduanera, para efectos metódicos separó en su naturaleza las denominadas "infracciones" de las "causales de aprehensión y decomiso de mercancías", razón por la cual los efectos de caducidad y gradualidad referidos a las sanciones, no operan frente a la declaratoria de decomiso.
El artículo primero consagra el significado de las acepciones utilizadas en el Decreto y define el decomiso como el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades 'aduaneras, por configurarse alguna de las causales previstas en el artículo 502° del Decreto 2685 de 1999, sin que se consagre término alguno dentro del cual deba producirse su respectiva declaratoria.
Es decir que como se desprende del contenido de las normas enunciadas la figura del decomiso aparece consagrada como una medida administrativa aplicable sobre aquellas mercancías introducidas o extraídas del territorio nacional respecto de las cuales no se acredita el cumplimiento de los requisitos y tramites previstos para su presentación o declaración ante la autoridad aduanera.
Por otra parte, desde el punto de vista del derecho administrativo, cuando el Estado delega en sus órganos Administrativos el ejercicio de la actividad sancionatoria, califica el ejercer de sus actuaciones bajo las denominadas "acciones administrativas", las cuales tienen por objeto imponer la respectiva sanción dentro del marco legislativo establecido.
Como regla general para su ejercicio el derecho establece al respectivo titular de la acción un término para la ejecución de la misma, lapso en el cual el órgano administrativo aparece facultado para actuar jurídicamente. Contrario sensu surge el fenómeno de la "caducidad", entendiendo por el mismo la preclusión de la facultad sancionatoria por expiración del término durante el cual el Estado podía ejercer el derecho a accionar procesal o administrativamente sus atribuciones sancionatorias. Fenómeno este que no puede confundirse en sus efectos con la prescripción.
El artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, consagra:
"Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este Decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión".
En consecuencia, al intitular el artículo como "Caducidad de la ación administrativa sancionatoria", la aplicabilidad del mismo se encuentra referida a las especificadas como "sanciones" en el artículo 477, esto es, multas, cancelaciones o suspensiones.
Siendo así, de derecho resulta inferir que la acción atribuible a la administración para imponer la multa, cancelación o suspensión, de la respectiva autorización o habilitación, generada como consecuencia de la realización de las conductas calificadas en los capítulos II a XII como infracciones aduaneras, caduca de conformidad con lo previsto en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, es decir, a los tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera, o cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como talla fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión.
Pretender extender los efectos del fenómeno de la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, a la facultad para declarar el decomiso rompe el esquema de equilibrio jurídico en que se soporta la seguridad del Estado de derecho y atenta contra el principio constitucional de protección a la economía nacional. Así mismo resulta improcedente interpretar que por el transcurrir del tiempo puedan entenderse subsanadas las irregularidades cometidas en la importación, exportación o transito de mercancías en el territorio nacional. En efecto aunque la obligación aduanera es de carácter personal, esto no impide que pueda hacerse efectivo su cumplimiento sobre la mercancía a través del decomiso, conforme lo dispone el artículo 4° del Decreto 2685 de 1999, más aun cuando dicha facultad se prefiere a cualquiera otra garantía u obligación que recaiga sobre la misma.
Por lo anterior es viable concluir que la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, opera respecto de las sanciones de multa suspensión o cancelación, aplicables a las infracciones administrativas aduaneras y no frente al decomiso de las mercancías introducidas al territorio nacional sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el efecto, el cual como se advirtió, constituye una medida administrativa que recae sobre la mercancía.
En los anteriores absuelvo su consulta.
Atentamente
JUÁN CARLOS OCHOA DAZA
Jefe División Normativa y Doctrina Aduanera.