DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Concepto 049253

Bogotá D. C. agosto 6 del 2002  

 

 

Doctora: 

FALYA SANDOVAL HIGUITA

Administradora Local de Aduanas de Cali

Carrera 3 No.10 -60 Piso 8

Santiago de Cali    

 

REF: Consulta radicada con los Nos.39386 y 43036 de junio 18 y julio 4 de 2002.

TEMA: Actos administrativos ( Decaimiento)

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1165 de 1999, ésta Oficina es competente para absolver las consultas que se formulen sobre interpretación y aplicación general de las normas en materia aduanera, de comercio exterior y de control de cambios en lo de competencia de la Entidad, y en tal sentido se absolverá su consulta.  

PROBLEMA JURÍDICO  

¿ Procede la figura del decaimiento del acto administrativo, cuando este se expide en vigencia de una norma que fue derogada posteriormente?  

TESIS JURIDICA  

No procede la figura del decaimiento del acto administrativo, cuando este se expide en vigencia de una norma que fue derogada posteriormente.  

INTERPRETACION JURÍDICA  

Según estableció la División de Doctrina Aduanera en el Concepto 188 de septiembre 6 de 2001, los actos administrativos pueden llegar a perder su eficacia por circunstancias posteriores a su expedición e independientemente de la voluntad de la administración pública, las cuales hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho, indispensable para la existencia del acto.  

Así mismo, los actos administrativos serán obligaatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pero perderán su fuerza ejecutoria, en los casos contemplados en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; entre otros, por la desaparición de sus fundamentos de..hecho o de derecho, cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, por ser resoluciones que se encuentran en firme y por ello corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Por ende, las causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.  

Los anteriores planteamientos, nos llevan al igual que el mencionado concepto, a  reiterar las siguientes conclusiones:  

- El acto administrativo respecto del cual se alega la pérdida de fuerza ejecutoria  no pierde validez por el hecho de haber desaparecido sus fundamentos de derecho, pues se entiende que mientras estos existieron, el acto gozó de presunción de legalidad, luego, así se declare la pérdida de fuerza ejecutoria, dicha declaratoria no tiene los efectos que sí produce una nulidad.

- La pérdida de fuerza ejecutoria de un acto puede ser declarada de manera general por la autoridad que lo produjo, pero refiriéndose a actos administrativos de carácter general. Respecto de los actos administrativos de carácter particular, en razón a que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es claro que si  el fundamento de derecho que sirvió de base para su expedición desaparece una  vez consolidada la situación jurídica, esta por supuesto no se verá afectada por el  decaimiento del acto general que sirvió de base para su expedición. (se subraya)  

En efecto y en aras de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado en sus múltiples pronunciamientos, tales como la Sentencia de agosto 25 de 1995.  

Expediente 7173. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo, ha precisado que las situaciones jurídicas consolidadas, no pueden verse afectadas por un fallo de nulidad, toda vez que la anulación de un acto reglamentario ilegal, no conlleva, per se, la modificación de los actos individuales de determinación que podrían haber tenido por sustento la disposición retirada del ordenamiento; menos aún puede la derogatoria de una norma válida y que mientras rigió gozó de presunción de legalidad, generar el decaimiento de un acto administrativo sancionatorio.  

Por lo tanto, frente a la aplicación de las normas sustanciales, deben tenerse en cuenta los conceptos de vigencia y derogación de la Ley. Al respecto, la derogatoria puede surtirse de forma expresa o tácita; expresa cuando la nueva ley así lo dispone, y tácita, cuando esta contiene disposiciones que son contrarias con la anterior .  

En este sentido el artículo 58 de la Constitución Política consagra la teoría de los derechos adquiridos para resolver los conflictos de leyes en el tiempo, noción que también se encuentra establecida en el artículo 17 de la Ley 153 de 1887.  

El artículo 571del Decreto 2685 de 1999, derogó en forma expresa algunas de las disposiciones que regulaban la materia aduanera, entre ellas, el Decreto 1750 de 1991. No obstante, es del caso resaltar que el Decreto 2685, según su artículo 573,entró en vigencia a partir del 1de julio de 2000. Frente al surgimiento  llamados conflictos de leyes en el tiempo, cuya discusión se centra en determinar si las situaciones jurídicas que nacieron bajo el imperio de una ley posteriormente derogada y sustituida por otra ley nueva, deben continuar rigiéndose por la primera o someterse a la segunda, es del caso reiterar que las leyes sólo disponen para el futuro y que como tal no tienen efectos retroactivos; siendo así, estas rigen y producen efectos sobre situaciones jurídicas nacidas y producidas desde el momento mismo de su entrada en vigencia, razón por la cual, la nueva ley no puede afectar, desconocer o modificar situaciones jurídicas consolidadas, entendiendo por estas aquellas que han otorgado un derecho o creado una obligación al particular .  

En dicho sentido se pronunció ésta Entidad mediante Concepto 086277 de noviembre 12 de 1996, del cual se transcriben algunos apartes: .'  

“...Por mandato constitucional, las leyes tributarias no podrán aplicarse retroactivamente, esto es que no son aplicables ni a las situaciones jurídicas, ni a los efectos producidos por ellas bajo el imperio de las leyes de acuerdo con las cuales surgieron y produjeron sus consecuencias.  

En sentencia del 7 de junio de 1993, el Honorable Consejo de Estado al referirse a la retroactividad de las leyes tributarias sostuvo:  

"Para la sala es claro que si bien en materia tributaria no puede afirmarse la existencia de derechos adquiridos, no se descarta que frente a un nuevo ordenamiento, que modifica el anterior, y frente a éste, se hayan consolidado situaciones jurídicas, por estar la conducta del contribuyente desarrollada bajo el supuesto legal y, como tal, amparada legalmente para producir todos sus efectos...  

...Por esta razón aun cuando no se puede hablar de derechos adquiridos en materia tributaria pues tales derechos hacen referencia al derecho privado, si debe hablarse de situaciones jurídicas consolidadas, las cuales emanan del principio de legalidad del tributo.

 En consecuencia, no es retroactiva la ley que modifica el régimen del tributo en cualquiera de los aspectos sustancíales, en cuanto resulta aplicable a hechos gravables no perfeccionados al iniciarse su vigencia, porque sus efectos habrían de producirse en un momento posterior a la iniciación...

...Para la Sala, ciertamente, existe poder soberano del legislador para modificar la normatividad en materia impositiva en todos sus aspectos. ..., lo cual no quiere decir que este poder conlleve a que la nueva ley pueda arrasar con situaciones engendradas y consolidadas bajo la legislación que se deroga por estar la conducta del contribuyente entro del supuesto jurídico previsto en la norma vigente al momento de su realización, cumpliendo así con la conducta impuesta para producir todos sus efectos... "  

En igual sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia de septiembre 1 de 2000, expediente No. 10046, manifestando en uno de sus apartes:  

" Así mismo, ha sido uniforme y reiterado el criterio de la Sala en el sentido de que en materia de sanciones tributarias, que son normas sustantivas, son aplicables las disposiciones vigentes en la fecha en que se configura el hecho sancionable, en virtud del principio de legalidad que implica que la norma sustancial debe ser preexistente al hecho sancionable..."

"...Con tal criterio se concluye igualmente que la disposición aplicable al sub lite es el artículo 670 del Estatuto Tributario antes de la modificación introducida por el artículo 131 de la Ley 223 de 1995, dado que el hecho sancionable, esto es, la compensación improcedente ordenada mediante Resolución No.0720 del 28 de octubre de 1994, tuvo lugar antes de entrar en vigencia dicha ley, por lo que se repite, la actuación dirigida a determinar la procedencia o no de la devolución y la consecuente sanción por devolución improcedente, debía regirse, como en efecto ocurrió, por la norma preexistente al hecho, esto es, el citado artículo 670 del Estatuto Tributario, antes de la modificación en comento...”  

Es del caso precisar, que es principio del derecho aduanero que las normas  sustanciales aplicables a una situación, son las preexistentes al momento de su  realización.  

No obstante y como excepción al anterior presupuesto, aparece consagrado el f principio de favorabilidad, cuya naturaleza deviene del artículo 29, inciso 3 de la Constitución Política, el cual dispone que en materia penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.  

De dicha norma se deduce, como favorabilidad dese el punto de vista formal,  aparece delimitada en principio al campo penal. Sin embargo, en materia aduanera  el articulo 520 del Decreto 2685 de 1999, establece que si antes de que la  autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, dicha autoridad aduanera deberá aplicarla  obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al  Requerimiento Especial Aduanero, condicionando el principio de favorabilidad, a que la autoridad aduanera no haya decidido de fondo el proceso administrativo.  

Al respecto, el Código Contencioso Administrativo en su Título III, sobre conclusión de los procedimientos administrativos, establece en su artículo 62, que los actos administrativos quedarán en firme:  

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido

3. Cuando no se interpongan recursos, o se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.  

A la luz de la disposición transcrita, se concluye que encontrándose en firme un acto administrativo, ya hubo decisión de fondo por parte de la Administración, no procediendo en tal caso el principio de favorabilidad.  

Cosa distinta a lo anterior, es que estando en curso un proceso sancionatorio de definición de situación jurídica de mercancía aprehendida, o de formulación de liquidación oficial, se profiere una norma mas favorable a la que se pretende aplicar. De conformidad con el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 .'antes de que se profiera decisión de fondo", es procedente aplicar la norma mas favorable de oficio, al momento de resolver el recurso, pero no ya cuando el acto administrativo se encuentre ejecutoriado, pues en tal caso debe entenderse que la situación jurídica se encuentra consolidada.  

Por lo expuesto, teniendo en cuenta que frente al caso consultado no se configura el decaimiento del acto administrativo y no procede la revocatoria de las resoluciones que se encuentran en firme, éste Despacho se abstiene de resolver los interrogantes planteados en la consulta referenciada.

En los anteriores términos se responde su petición.

Atentamente,

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Jefe Oficina Jurídica DIAN