DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES
Concepto 054826
Bogotá, D.C. agosto 27 del
2002
Señor
HUGO VASQUEZ COLON
Calle 32 # 12-81
Montería
Ref: Consulta radicada con
No.40796 del 24 de junio de 2002.
De conformidad con el artículo
11 del Decreto 1265 de 1999, este Despacho es competente para absolver de
manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y
aplicación de las normas tributarías de carácter nacional. En este sentido se
emite el presente concepto.
TEMA
Procedimiento Tributario
DESCRIPTORES
Remete de bienes en procesos de cobro coactivo
FUENTES FORMALES
Estatuto Tributario; Artículos 720, 736, 829, 829-1
Constitución Política, Artículo 86 Código Contencioso Administrativo,
Artículos 83 y 135
PROBLEMA JURIDICO:
¿La acción de tutela o de
cumplimiento que se instaure en contra del título ejecutivo de un proceso
administrativo de cobro coactivo, impide en este la realización del remate de
bienes?
TESIS JURIDICA:
La existencia de acción de
tutela o de cumplimiento instauradas en contra del título ejecutivo de un
proceso administrativo de cobro coactivo, no impide llevar a cabo la
diligencia de remate de bienes, salvo que el juez de tutela o de acción de
cumplimiento, como medida provisional, decrete la suspensión de la aplicación
del acto concreto en que se determinaron las obligaciones o de la diligencia
de remate.
INTERPRETACION JURIDICA:
En la consulta referenciada se
pregunta si la División de Cobranzas puede rematar bienes que fueron
embargados en virtud de un proceso administrativo de cobro, sin que se haya
producido el fallo de segunda instancia de tutela o de acción de cumplimiento
instauradas contra las Liquidaciones de Aforo, Revisión o Resolución Sanción.
Al respecto éste Despacho considera pertinente hacer las siguientes
consideraciones sobre la discusión de los actos de la Administración
tributaria:
El artículo 720 del Estatuto
Tributario, establece que:
" Sin perjuicio de lo dispuesto
en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales,
resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas
y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la
Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos Nacionales, procede el
recurso de reconsideración.
(...)
PARAGRAFO: Cuando se hubiere atendido en
debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación
oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y
acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro de
los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial."
Producido el fallo del recurso
previsto en esta disposición, se entiende agotada la vía gubernativa,
habilitando al interesado para acudir al contencioso, instancia facultativa
prevista legalmente, cuya decisión es definitiva.
El artículo 829 del Estatuto
Tributario, establece cuándo se entienden ejecutoriados los actos que sirven
de fundamento al proceso de cobro coactivo, e indica que ello ocurre :
" [..] 1. Cuando contra ellos no
proceda recurso alguno.
2. Cuando vencido el término
para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en
debida forma.
3. Cuando se renuncie
expresamente a los recursos o se desista de ellos.
4. Cuando los recursos
interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del
derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva,
según el caso".
También procede contra los actos
administrativos de la Administración Tributaria, la Revocatoria Directa de que
trata el artículo 736 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo
69 del Código Contencioso Administrativo, cuando contra dichos actos no se
hayan interpuesto recursos en vía gubernativa, cuando sea manifiesta su
oposición a la Cor1stitución Política o a la ley, cuando no estén conformes
con el interés público o social, o atenten contra él, o cuando con ellos se
cause agravio injustificado a una persona.
En este evento, de manera
expresa el artículo 829-1 del Estatuto Tributario señala que la interposición
de la revocatoria directa no suspende el proceso de cobro, pero el remate no
se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo.
Son las anteriores las únicas
formas de discusión de los actos base de ejecución coactiva previstas en el
ordenamiento Tributario, en las que como se advierte, hasta su decisión
definitiva, se habilita a la Administración para iniciar el proceso de cobro
en el primero de los casos y para realizar la diligencia de remate en el
segundo.
Además, en el inciso segundo del
articulo 829-1 del mencionado Estatuto, se señala que en el procedimiento
administrativo de cobro, no podrá debatirse cuestiones que debieron ser objeto
de discusión en la vía gubernativa.
En cuanto a la Acción de Tutela
a que hace referencia el consultante, establece el artículo 86 de la
Constitución Política que es una acción pública a la que puede acudir
cualquier persona "{...) para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Señala
igualmente esta norma que: "La protección consistirá en una orden para que
aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competentes y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para
su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;: En ningún caso
podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y res
resolución (.......)” Concluye la disposición determinando que: “Esta
acción puede interponerse en cualquier monto, conforme a lo establecido en el
articulo 9° de la Carta Política, que a su vez, establece que “No será
necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo
para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los
recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en
cualquier momento la acción de tutela.
El ejercicio de la acción de tutela no
exime de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
(Resalta
el despacho).
De acuerdo con lo establecido en
los precitados artícullos, la acción de tutela serí improcedente para discutir
el acto administrativo en que se determina la obligación tributaria, por
cuanto al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que
la reglamentó, ésta no procede cuando existten otros recursos o medios d
defensa judiciales, salvo que aquellc3 se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, y para el caso que nos ocupa como se
advirtió, el proceso de cobro no puede iniciarse hasta que se produzca la
ejecutoria del acto administrativo y no podrá culminar en remate si contra el
mismo se interpuso en debida forma Revocatoria Directa.
En tal sentido, la Corte
Constitucional, Sala Plena, tutela contra sentencias C-543, de Octubre de
1992, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, dijo:
"... no es propio de la acción
de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar los
procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto
a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.
En otros términos, la acción de
tutela ha sido concebida solo para dar solución eficiente a situaciones de
hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza
de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene
previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto
de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del
ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a
circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el
afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente
a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.
" Así pues, la tutela no puede
converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea
factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el
que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste
y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha -la
acción ordinaria.
"La acción de tutela no es, por tanto, un medio
alterativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera
ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección
de sus derechos esenciales. "
Ahora bien, en cuanto a la
Acción de Cumplimiento, para su finalidad y alcance el artículo 87 de la
Constitución Política, establece que procede contra acciones y omisiones de la
autoridad que incumpla o ejecute hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas con fuerza de Ley o contra actos administrativos,
siempre y cuando no contengan obligaciones dinerarias y que contra ellos no
exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de los
mismos.
Es evidente que la naturaleza y
contenido de un acto administrativo que determina obligaciones tributarias al
contribuyente, no encuadra en la premisa de obligatoriedad de cumplimiento de
una norma o de un acto administrativo prevista en la mencionada disposición;
luego, esta acción resulta improcedente para discutir actos de esta materia y
por tanto, su interposición o falta de decisión no pueden afectar el
desarrollo del proceso en que se pretende cobrar la obligación que determinada
en derecho dentro del procedimiento establecido por Ley para el efecto, se
encuentra ejecutoriada.
Se concluye por tanto, que al no
ser las acciones de tutela o de cumplimiento, mecanismos idóneos para discutir
los títulos base de ejecución dentro del proceso administrativo de cobro en
materia Tributaria, aduanera o cambiaria, su interposición o falta de decisión
definitiva, no inciden en el proceso de cobro coactivo; por lo que en su
presencia, aquel puede llegar a culminar en remate, a menos que una decisión
judicial lo impida mediante suspensión provisional, evento en el que ante la
obligatoriedad de acatar los fallos judiciales, el funcionario administrativo
deberá obedecer lo dispuesto suspendiel1do el remate y la Administración,
asumirá la controversia procesal de esta decisión para obtener su revocatoria
por las razones mencionadas.
Atentamente,
JAIME GARZON BACCA
Jefe División De Normativa y
Doctrina Tributaria
Oficina Jurídica