DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
CONCEPTO ADUANERO NUMERO 094
Julio 11 de 2002

Bogotá, D. C., 11 de julio de 2002

Señor
LUIS ALFREDO DIAZ VILLALOBOS
Carrera 85A número 83-68
Bogotá, D. C.

Ref.: Radicado 083418 de septiembre 11 de 2000.

Tema: Aduanero.
Descriptor: Importación de materias textiles y manufacturas.

Fuentes formales: Resolución 1336 de 1993.

Resolución 0360 de 1997.

Resolución 3475 de 1998.

Decreto 1909 de 1992, artículos 36 y 37.

Decreto 1750 de 1991.

Decreto 2666 de 1984.

Resolución 3807 de 1991.
De conformidad con el numeral 7 del artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, en concordancia con el literal b) del artículo 2° de la Resolución 5467 de 2001, esta División está facultada para absolver en forma general las consultas que se formulen sobre interpretación y aplicación general de las normas en materia aduanera, de comercio exterior y de control de cambios en lo de competencia de la Entidad, razón por la cual su consulta se absolverá con carácter general.

Problema jurídico número 1

En vigencia de la Resolución 1336 de 1993 modificada por la Resolución 0360 del 31 de enero de 1997 y la Resolución 3475 de mayo de 1998, podían reimportarse en el mismo estado por los lugares habilitados de la Administración Delegada de Maicao, las materias textiles y sus manufacturas de origen nacional clasificables en la sección XI (capítulo 50 a 63, ambos inclusive) del arancel de aduanas.

Tesis jurídica

Salvo los casos expresamente consagrados en la ley, en vigencia de las normas citadas en el problema jurídico, la importación, bajo cualquier modalidad, de materias textiles y sus manufacturas, de procedencia extranjera, clasificables en la sección Xl, (capítulos 50 a 63, ambos inclusive), del arancel de aduanas, no podía efectuarse por los lugares habilitados ubicados en la jurisdicción aduanera de la Administración Delegada de Maicao.

Interpretación jurídica

Mediante el radicado de la referencia y después de exponer una serie de argumentaciones, todas ellas tendientes a cuestionar la interpretación expuesta por esta Oficina en el concepto jurídico 78 de septiembre 21 de 1999, el consultante plantea una serie de interrogantes, los cuales serán absueltos de manera genérica, conforme con la competencia asignada por el legislador a ésta dependencia, procediendo para el efecto a aclarar lo referente al problema jurídico planteado, teniendo en cuenta los siguientes argumentos esbozados por el consultante:

1. Procedencia y origen: Importación-Reimportación

A juicio del consultante, La obligación aduanera nace por la "introducción de mercancía de procedencia extranjera" a territorio nacional; asimilando el término procedencia al término origen.

Así mismo argumenta que existe una confusión semántica y/o de significado en la utilización de los términos Importación y Reimportación: El primero referido a la introducción de mercancías de procedencia extranjera a territorio aduanero nacional y el segundo, a la introducción al territorio aduanero nacional de mercancías de origen nacional previamente exportadas de él.

Sobre el particular es menester aclarar que no es viable asimilar los términos "procedencia y origen", toda vez que para efectos aduaneros estas dos acepciones tienen connotaciones jurídicas diferentes. En efecto, mientras el término procedencia hace relación al lugar de donde provienen o se han despachado las mercancías, el segundo hace referencia al lugar de producción de las mismas, definiciones que se deducen de la legislación aduanera en general pero en especial, de los Convenios de Origen suscritos por Colombia con diversos países.

Por lo tanto, y teniendo en cuenta que la obligación aduanera nace con la introducción de mercancía de "procedencia extranjera" mas no de "origen extranjero" al territorio nacional, es necesario precisar que los bienes producidos en Colombia, es decir, de origen colombiano, pueden verse sometidos a las cargas tributarias que la legislación aduanera exija, cuando sobre éstos recae el supuesto fáctico del nacimiento de la obligación aduanera.

Para precisar dicho tratamiento jurídico, el legislador ha diferenciado las modalidades de importación a las que pueden someterse las mercancías, siendo la más importante la importación ordinaria, a la cual se someten las mercancías de procedencia extranjera que se introducen con el ánimo de permanecer indefinidamente en el territorio nacional de manera definida y en libre disposición, después de haber pagado los tributos aduaneros correspondientes y de seguirse el procedimiento contemplado en la legislación aduanera.

No obstante lo anterior y dada la condición de origen de que pueden gozar determinados bienes, la legislación aduanera ha previsto que estos puedan exportarse de manera temporal o definitiva, en el primer caso para cumplir determinados fines o actividades, y en el segundo, para ser consumidas definitivamente en el exterior.

Para uno u otro caso, en vigencia del Decreto 1909 de 1992, los artículos 36 y 37 regularon la modalidad de reimportación por perfeccionamiento pasivo y la reimportación en el mismo estado, las cuales permiten que los bienes nacionales o nacionalizados que se exportaron en forma temporal, para el caso de la reimportación por perfeccionamiento pasivo, o de forma temporal o definitiva, para el caso de la reimportación en el mismo estado, regresen al país, pagando tributos aduaneros sobre el agregado en el exterior para el primer caso de modalidad, o sin el pago de tales tributos, para cuando se reimporta en el mismo estado, siempre y cuando, en los dos eventos, se cumplan determinadas condiciones y requisitos.

Para el caso de la reimportación en el mismo estado, y aclarado que podían someterse a esta modalidad, los bienes nacionales o nacionalizados que previamente fueron exportados en forma temporal o definitiva, el artículo 37 del Decreto 1909 de 1992 exigía como condiciones, entre otras, las siguientes:

- Que la mercancía que se reimportara no hubiera sufrido modificación alguna en el extranjero.

- Que se pueda establecer plenamente que la mercancía que se reimporta es la misma que se exportó.

- Que se demuestre el reintegro de los tributos y beneficios obtenidos con la exportación.

- Que la declaración de importación se presente dentro del año siguiente a la exportación de la mercancía, salvo que se hubiere autorizado un plazo mayor por la DIAN, teniendo en cuenta las condiciones de la operación que se realizarían en el exterior.

Así las cosas, y cumplidas las anteriores condiciones, pero especialmente la última, es decir la del cumplimiento del plazo para reimportar, los bienes podían reimportarse y declararse sin el pago de tributos aduaneros. Vencido el plazo, surge la obligación de pago, sin que ello signifique, tratándose de bienes de origen nacional, que estos pierdan su condición de tales, toda vez que los tributos se causan y cobran, no por la condición de ser el bien originario de determinado país, sino por que el legislador así lo dispuso, cuando son introducidos al territorio nacional.

Lo anterior para aclarar que es errado argumentar la confusión semántica expuesta por el consultante y para precisar que para efectos aduaneros e incluso por definición gramatical, los términos origen y procedencia, tienen connotaciones léxicas y jurídicas totalmente diferentes.

Por lo tanto, es improcedente el planteamiento según el cual, la Resolución 1336 de 1993 con las modificaciones a ésta realizadas, que establecía la restricción para introducir materiales textiles y sus manufacturas por los lugares habilitados ubicados en la jurisdicción aduanera de la Administración Delegada de Maicao, solo operaba para los bienes originarios de otros países y no para los de origen colombiano.

El anterior argumento lo refuerza el hecho de que la misma Resolución 1336 de 1993 estableció en el artículo 7 las excepciones a la restricción comentada, dejando únicamente por fuera de la misma a la modalidad de importación temporal para perfeccionamiento activo "Plan Vallejo", y siempre que el importador demostrara, ante la entonces Subdirección Operativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, haber celebrado contrato con el Incomex o haber obtenido su autorización para adelantar el programa en desarrollo del cual se efectúa la importación.

En este caso la Subdirección Operativa comunicaba lo pertinente, a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales en cuya jurisdicción se pretendían realizar las importaciones, la cual debía corresponder a la más próxima al lugar en donde se efectuaría el perfeccionamiento activo de la mercancía importada, de acuerdo con el contrato o programa.

En este orden de ideas se concluye que en vigencia de la Resolución 1336 de 1993 modificada por la Resolución 0360 del 31 de enero de 1997 y la Resolución 3475 de mayo de 1998, la importación, bajo cualquier modalidad salvo la excepción comentada, de materias textiles y sus manufacturas, de procedencia extranjera, clasificables en la sección XI, (capítulos 50 a 63, ambos inclusive), del arancel de aduanas, no podía efectuarse por los lugares habilitados ubicados en la jurisdicción aduanera de la Administración Delegada de Maicao.

2. Aprehensión y decomiso de mercancías nacionales

Argumenta el consultante que "el Concepto 087 de marzo 31 de 1999 señala claramente que no es viable la aprehensión, decomiso y legalización de mercancía s de origen nacional y solo por excepción es viable el decomiso de mercancías nacionales, como lo es el café tipo exportación y cigarrillos".

Sobre el concepto citado es pertinente tener en cuenta la pregunta planteada, la cual hace referencia a la posibilidad de aprehender mercancía cuando se determine que no se cumplieron los requisitos para la exportación.

Como se expuso anteriormente, la legislación aduanera regula lo concerniente a la obligación aduanera en la importación precisando que esta nace por la introducción de mercancía de "procedencia extranjera" al territorio nacional y que comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de conservar los documentos que soportan la operación, atender las solicitudes de información y pruebas, y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.

El incumplimiento de alguno de los aspectos de la obligación referida generaba, en vigencia del Decreto 1909 de 1992 y del Decreto 1750 de 1991, la aprehensión y decomiso de la mercancía, así como la imposición de una multa del 50% del valor de la mercancía decomisada, medidas éstas que, conforme con la legislación aludida, recaían sobre las mercancías de procedencia extranjera dentro de las cuales podían estar involucradas mercancías de origen nacional que por determinadas circunstancias se exportaron temporal o definitivamente y que posteriormente fueron reimportadas sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Situación diferente se presenta frente a la obligación aduanera que surge con la exportación, la cual nace por la salida del país de mercancías nacionales o nacionalizadas a otro lugar del mundo o a zona franca, obligación que comprende la de presentar el documento de exportación con los vistos buenos requeridos y el cumplimiento de los procedimientos que regulan dicha salida.

A diferencia de lo que ocurre con la obligación aduanera generada con la importación, la generada con la exportación, además de ser menos rigurosa, su incumplimiento, no generaba, en vigencia del Decreto 2666 de 1984, norma que regulaba la materia, ningún tipo de sanción. A lo sumo, el incumplimiento de la obligación comentada podía generar la desautorización de la Aduana para permitir la salida de tales bienes.

Y aunque el Decreto 1750 de 1991, tipificaba como infracción administrativa de contrabando el exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados, esta previsión legal jamás pudo aplicarse por las razones expuestas en el Concepto 87 de 1999 referido por el consultante, y que en concreto tenían que ver con la imposibilidad legal de aprehender y decomisar este tipo de mercancías, dado que estas medidas fueron tipificadas por el Decreto 1909 de 1992, única y exclusivamente para cuando se incumple la obligación aduanera nacida por la importación, y solo por excepción se precisó que era procedente respecto a cigarrillos o café por que existía disposición expresa y especial que así lo manifestaba.

Por lo tanto, es improcedente aplicar el concepto comentado a los casos de incumplimiento de la obligación aduanera nacida por la importación, como pretende hacerlo el consultante.

3. Introducción de textiles a zona franca

Los Conceptos 046 de marzo 11 de 1994 y Oficio 326 de agosto 6 de 1997, se refieren a la posibilidad de someter al régimen de tránsito aduanero materias textiles y sus manufacturas con destino a una zona franca, cualquiera que sea la jurisdicción en que esté localizada. Esta operación también fue prohibida por la Resolución 1336 de 1993, pero para aquellos eventos en que el tránsito se realiza para efectos de la importación de los bienes, situación diferente a la introducción a zona franca, por lo que el concepto citado aclaró que la restricción no opera cuando los bienes van a ser objeto de introducción a tales zonas.

Teniendo en cuenta que estos conceptos regulan un tema totalmente diferente al discutido, se considera impertinente tenerlos en cuenta pues los mismos no inciden en la interpretación realizada en el concepto cuestionado.

4. La reimportación, desde la vigencia del Decreto 2666 de 1984 debía hacerse por la misma aduana de exportación

Argumenta el consultante que desde la vigencia del Decreto 2666 de 1984, la reimportación en el mismo estado sin pago de tributos se debe realizar únicamente por el puerto donde fueron exportadas las mercancías, toda vez que la Aduana de Exportación es la única que puede certificar que las mercancías que se exportaron son las mismas que se reimportan.

Revisada la legislación aduanera se advierte que, en vigencia de los Decretos 2666 de 1984 y 1909 de 1992, se estableció como obligatoria la reimportación por el mismo lugar de exportación, en aquellos casos en que la mercancía que fue despachada para consumo, se reexportaba para ser sometida a reparación o con el objeto de prestar determinado servicio en el exterior, según se desprende de lo previsto en los artículos 16 y 17 de la Resolución 3807 de 1991 del entonces Instituto Nacional de Comercio Exterior, Incomex, y subrogada actualmente por la Resolución 1963 de 2001.

Conforme con esta disposición, la obligación estaba circunscrita a la mercancía que se hubiere sometido con antelación a un proceso de importación que requiera de su reexportación para los fines previstos en la norma, razón por la cual, por ser una norma restrictiva no puede hacerse extensiva a todos los casos de reimportaciones.

Por lo tanto, existiendo para la época, por un lado la obligación prevista en el artículo 17 de la Resolución 3807 de 1991 del Incomex, y por otra la restricción de la Resolución 1336 de 1993, modificada por la Resolución 0360 del 31 de enero de 1997 y la Resolución 3475 de mayo de 1998, este Despacho considera, que si se daban los presupuestos que exigía el artículo 16 de la Resolución 3807 de 1991, no se configuraba infracción aduanera ni causal de aprehensión, si los textiles inicialmente despachados para consumo, que se reexportaron temporalmente para los fines previstos en la citada norma, se reimportaron por la aduana de Maicao, si esta Aduana fue la misma aduana de exportación.

Contrario sensu, si los textiles no encuadran dentro de las condiciones previstas en el artículo 16 de la Resolución 3807 de 1991, la reimportación podía efectuarse por cualquier aduana habilitada, salvo por las restringidas para este tipo de bienes, so pena de configurarse infracción aduanera y causal de aprehensión.

Lo anterior sin perjuicio de lo que se estipulaba en el artículo 17 de la Resolución 3807 de 1991, que exigía, en aquellos casos de reimportación por reexportación temporal de bienes inicialmente declarados para despacho para consumo, enviados al exterior para prestar determinado servicio o para ser reparados, que la reimportación se surtiera por la misma Aduana de Exportación.

En lo relacionado con la aplicabilidad del Concepto 078 de septiembre 21 de 1999, le manifiesto que la Dirección General, mediante la Circular 175 de 2001, precisó lo referente a la vigencia de los conceptos en el sentido de advertir que éstos rigen hacia el futuro. Por último y respecto a sus inquietudes referidas a un caso particular y concreto acontecido hace varios años atrás, le comento que este Despacho no se pronunciará por no ser de su competencia emitir concepto con dicho alcance.

Por lo tanto, en este sentido es procedente aclarar el concepto jurídico 78 de septiembre 21 de 1999.

Atentamente,

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez,
Jefe Oficina Jurídica.
(C. F.)