Sentencia C-015/13
(23 de enero de 2013)

Referencia: expediente D-9182

Actor: Nilson Giovanny Moreno López.

Demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado. 

El ciudadano Nilson Giovanny Moreno López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la ley 1527 de 2012. El texto normativo demandado es el siguiente -con subrayas-:

“LEY 1527 DE 2012

Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:

(…)
Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8° numeral 2 del Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011. 

2. Demanda: pretensión y fundamentos.

2.1. Pretensión. 

El actor solicita se declare la inexequibilidad del artículo 15 de la ley 1527 de 2012, por ser violatorio del artículo 158 de la  Constitución Política. 

2.2. Fundamento.

Para el actor, la disposición acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución Política -unidad de materia-, al regular asuntos sustantivos ajenos al contenido temático de la ley. 

2.2.1. Por un lado, la Ley 1527 de 2012, como se expresa desde su título, establece regulaciones sobre la figura de la libranza, buscando definir su marco general y dictando otras disposiciones complementarias.

2.2.2. La derogatoria expresa de (i) el artículo 8, numeral 2 del decreto Ley 1172 de 1980; (ii) el parágrafo 4 del artículo 127 -1 del Estatuto Tributario y (iii) el parágrafo del artículo 89 de la ley 223 de 1995, es violatoria de la unidad de materia que deben tener los textos legales desde su trámite, en tanto dichas normas no guardan relación alguna de conexidad o coherencia con el contenido material y temático de la ley 1527/12. 

2.2.3. Tales disposiciones regulan asuntos sobre el establecimiento de prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores, el tratamiento contable y tributario de los contratos de leasing con opción de compra y el establecimiento de limitaciones a los contratos de leasing en proyectos de infraestructura, materias que no guardan ningún tipo de relación o conexidad con la materia propia del contenido de la Ley 1527/12: el régimen jurídico de la figura de la libranza.

3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.

3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inexequibilidad.

Para el Ministerio, esta Ley no contiene regulación relacionada con la financiación propia de las empresas o sociedades mercantiles,  “ni incluye ninguna referencia específica a los contratos de leasing con opción de compra ni a los contratos de leasing operativo”, así como tampoco incorpora normas tributarias o contables aplicables a las sociedades comerciales. Dado lo anterior, concluye, no hay ninguna conexión entre el contenido normativo de la Ley 1527 de 2012 y el contenido de las normas derogadas por su artículo 15.

3.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN: exequibilidad.

Según la DIAN, el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 guarda relación material con su contenido, por tratarse de una disposición de características económicas y como tal de competencia propia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agrega que tanto los artículos que establecen el marco general de la libranza, como el precepto que alude a los contratos de arrendamiento financiero, guardan una relación directa con la política económica y fiscal, en cuanto tratan del manejo del ahorro público. Igualmente estima, que  tales disposiciones, encuentran coincidencia en que se refieren a formas de obtener financiamiento. 

3.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario: inexequibilidad.

El ICDT una síntesis de la evolución del sistema de los contratos de leasing, recapitulando las leyes que lo han regulado, para después efectuar un análisis de los antecedentes de la norma demandada, durante el trámite legislativo de su aprobación, enmarcándolo en la jurisprudencia de esta Corporación,  sobre unidad de materia, principio de consecutividad  y principio de identidad flexible. Y concluye que “(...) la demanda debe prosperar por cuanto del texto mismo de la ley y de sus antecedentes en el trámite legislativo, queda patente que las derogatorias introducidas en el artículo 15, no guardan conexidad temática, ni teleológica, ni causal, ni sistemática con la materia regulada por la Ley 1572 de 2012, sino que por el contrario se trata de disposiciones extrañas al objeto de la citada norma, que adicionalmente no fueron consideradas, ni discutidas en las deliberaciones reglamentarias y tampoco fueron explicadas, ni motivadas, lo cual viola los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible”. 

3.4. Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia ASOBOLSA: inhibición y, subsidiariamente, exequibilidad.

En relación con su primera petición, considera que el actor no cumplió la carga procesal que, en su opinión, ha impuesto esta Corporación, a las demandadas fundamentadas en el principio de unidad de materia. 

En lo concerniente a la solicitud de exequibilidad del precepto demandado, estima que es reflejo de la potestad derogatoria que tiene el Legislador, conforme al numeral 1 del artículo 150 de la Constitución. Agrega que las disposiciones derogadas se refieren al sistema financiero, “son normas que de una u otra manera regulan operaciones financieras”, y en el caso de la derogatoria del artículo 8, numeral 2, del Decreto 1172 de 1980, “se trata de una regulación exclusiva para el sistema financiero que, por demás, se trataba de una norma rezagada y atemporal que no guarda utilidad alguna y que por tanto estaba el legislador en mora de expulsar del sistema financiero”.

3.5. Federación Colombiana de Compañías de Leasing- Fedeleasing: exequibilidad.

Tras efectuar un repaso sobre la jurisprudencia constitucional del tema de la unidad de materia, se ocupa del trámite parlamentario de la Ley 1527 de 2012. Expone los argumentos por los cuales el precepto demandado no viola el principio de unidad de materia, entre los cuales destaca, que el Congreso de la República, mediante la Ley 1527, en ejercicio de su actividad reguladora de la actividad financiera, bursátil y aseguradora, fijó los lineamientos  “de una política económica institucionalizada tanto en la figura de la libranza, como del leasing”.  Así mismo afirma que desde el texto introductorio la Ley 1527 se orientó  a adoptar el marco general para la libranza y a que se dictaran otras disposiciones, lo que permite establecer el “nexo causal” con el artículo 15 de la precitada Ley. Refuerza su argumentación con una amplia disertación  de orden socio-económico sobre las bondades del contrato de leasing para el desarrollo económico, terminando este acápite de su intervención manifestando que no fue sorpresiva la introducción del precepto demandado en el trámite parlamentario  y que éste surtió sus debates en el Senado y en la actividad de conciliación. Termina solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada, por guardar unidad de materia con el resto de los asuntos tratados en la Ley 1527 de 2012.

Agrega referente a la falta de unidad de materia que se atribuye a la norma demandada, que no puede “excluirse del ordenamiento jurídico por tal motivo en tanto que en tratándose de normas derogatorias tal principio no es exigible en relación con el resto de las disposiciones de la ley o norma que las contiene, sino en cuanto respecta al estatuto normativo al que la derogatoria se refiere o versa”.  

3.6. Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad.

La Universidad interviene a través de su Departamento de Derecho Financiero y Bursátil, iniciando su escrito con las consideraciones acerca del principio de unidad de materia en el proceso legislativo y los criterios para que se configure la violación de dicho principio, ocupándose luego del contenido temático de la Ley 1527 de 2012 y de la relación de conexidad causal, temática y sistemática o teleológica entre el artículo 15  y la temática de la citada ley. Luego concluye “que se presenta una violación de los artículos constitucionales señalados por el demandante, derivándose la inconstitucionalidad de la norma demandada”, “inexequibilidad que, dada la magnitud de la violación en que incurrió el Congreso, debiera ser declarada desde el momento mismo en que fue expedida la ley”.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: inexequibilidad.

Manifiesta el Procurador que la Ley1527 de 2012, como su título lo indica, tenía como objetivo crear un marco general para la libranza o descuento directo. Una vez examinados los artículos derogados por el precitado artículo 15, expresa que “basta una lectura somera del texto de las normas derogadas, relativas a la actividad de los administradores de sociedades comisionistas de bolsa, a los beneficiarios de la deducción tributaria en contratos de leasing, al leasing en proyectos de infraestructura para advertir que ninguno de estos asuntos guarda relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia de establecer un marco general para la libranza o descuento directo”.

En conclusión, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “el artículo 8° numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario y el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995” contenida en el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 “y module los efectos de su declaración para hacerlos retroactivos a la fecha de promulgación de esta ley”. 

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.

2. Problema jurídico constitucional.

¿Vulnera la regla constitucional de unidad de materia de las disposiciones de un proyecto de ley -artículo 158 de la Constitución Política-, el que el Legislador derogue disposiciones sobre las sociedades comisionistas de bolsa y a sus administradores y el tratamiento contable y tributario de los contratos de leasing, en una ley que regula el marco general para la libranza o descuento directo?

3. Análisis formal del cargo frente a solicitud de inhibición. 

3.1. La Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente que las demandas de inconstitucionalidad relativas a la regla de unidad de materia, deben incluir: el contenido material o temático de la ley concernida; las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relación de conexidad con dicha materia; y, finalmente, las razones por las que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley. 
3.2. La demanda identifica la temática de la ley 1527/12 como el marco general para la libranza; luego señala puntualmente las disposiciones no relacionadas con tal contenido, esto es, las normas derogadas en el artículo 15 de la citada ley; finalmente, expone razones en que se basa para considerar que los temas relativos a las sociedades comisionistas de bolsa y a los contratos de leasing no son materias propias del régimen de la libranza o descuento directo. A juicio de la sala, esta acusación es suficiente para generar duda sobre la conformidad de la parte acusada del artículo 15 de la Ley 1527/12 con el artículo 158 de la Constitución, motivo por el cual la Corte no accederá a una de las peticiones de fallo inhibitorio en las intervenciones, y proferirá fallo de fondo.

4. El parámetro del control constitucional: la regla de unidad de materia (cargo único).

4.1. La unidad de materia en la Constitución.

4.1.1.  El Congreso de la República, en el ejercicio de su función legislativa, se halla sometido al artículo 158 constitucional, que ordena:

“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante dicha comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” 

4.1.2. En desarrollo de lo dispuesto por la Constitución, el artículo 148 de la Ley 5 de 1992, prescribió que  “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la Comisión”. 

4.1.3. En suma: (i) la unidad de materia es regla del trámite de proyectos de ley, esto es, del proceso de formación de las leyes; (ii) el contenido de los proyectos de ley debe constar de una materia que delimite su contenido y de un conjunto de disposiciones relacionadas con ella; (iii) son inadmisibles las  disposiciones no relacionadas con la materia delimitante; (iv) es deber de los  presidentes de las comisiones permanente de las cámaras, rechazar proyectos carentes de unidad de materia y disposiciones no relacionadas con la materia delimitante -rechazo apelable ante la respectiva comisión-, a modo de control político del cumplimiento del precepto constitucional.

4.1.4. Como toda regla constitucional que regula el proceso de formación de las leyes, el mandato de unidad material de los proyectos de ley es un límite al ejercicio de la potestad legislativa. Mas dicha regulación no establece límites materiales a la competencia del Legislador sino restricciones metodológicas al ejercicio de la iniciativa legislativa, ya que la inadmisibilidad de una disposición ajena a la materia dominante de un proyecto de ley no entraña necesariamente la incompetencia del Congreso para incorporarla en otro proyecto con cuya temática haga unidad.

4.2. Jurisprudencia constitucional sobre la unidad de materia. 

4.2.1. Concepto y alcance.

4.2.1.1. La regla de unidad de materia cobra importancia desde la óptica constitucional en el proceso democrático de aprobación de las leyes, con el fin de  “evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por el mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”,  en la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica que impone “darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo” y por cuanto luego de expedida un ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna que permita a los destinatarios conocerlas e identificar las obligaciones que de ella se derivan. 

4.2.1.2. La regla de unidad de materia exige la demostración de una relación entre las distintas disposiciones de una ley, de manera que entre ellas exista una conexidad temática, teleológica, causal o sistemática, exigencia que busca “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. (...) La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. No obstante, la jurisprudencia ha destacado que el cumplimiento de tales condiciones “no significa simplicidad temática”, en el sentido de que en un proyecto de ley el Legislador sólo pueda referirse a un único tema. Para la Corte, la expresión “materia” debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. 

4.2.1.3. Para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación de la regla de unidad de materia, esta Corporación ha señalado unas pautas de decisión que operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio correspondiente:

En primer término, el juicio supone al juez constitucional la determinación de “cual o cuales son los núcleos temáticos de una ley”, por ser este el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, por el contrario, las mismas -una o varias- aparecen como temáticas asiladas al interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la inexistencia de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen.

El siguiente paso será establecer si la disposición examinada atendiendo a su contenido normativo, guarda conexión con la materia del proyecto, relación que puede darse desde diversas ópticas, “(i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley - conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición- conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley - conexión teleológica -; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición - conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de la ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna - conexión sistemática-.”

4.2.1.4. En relación con la rigurosidad del juicio por violación del principio de la unidad de materia, la Corte ha destacado que este debe ser flexible por cuanto “un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y seria contraria a la clausula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada por un criterio objetivo y razonable”.  

4.2.1.5. Por último, si una disposición con una conexión lejana con la materia del proyecto, fue objeto de discusión y votación a los largo de todo el trámite legislativo, y en ese orden, alrededor de la misma se surtió un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad resulta menos exigente, en tanto se habría controlado uno de los riesgos del reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. 

4.4.2. Unidad de materia en normas legales derogatorias.

4.4.2.1. Cuando se trata de analizar si una derogación expresa de normas legales vulnera o no la regla de unidad de materia, esta Corporación ha señalado que el Juez constitucional deberá determinar cual es el contenido del precepto que es objeto de derogación, para luego precisar cual es el tema dominante regulado por la ley que consagra la derogatoria; y finalmente deducir si entre el contenido general de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad. 

4.4.2.2. Esta Corporación  en la sentencia C- 950 de 2001, señaló que en los casos de normas derogatorias, el análisis constitucional “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado, o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates de las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates.”  

4.4.2.3. En suma, las disposiciones legales derogatorias de otras normas también son objeto de la regla de unidad de materia y, de este modo, corresponde establecer los contenido de los preceptos abolidos para concluir si guardan o no relación con el eje temático o materia dominante de la ley que las contiene.

5. Cargo único: vulneración de la regla de unidad de materia (CP 158) por el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.

5.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda.

Para el actor, la razón de la vulneración del artículo 158 constitucional por la disposición acusada, consiste en la carencia de relación de conexidad entre el contenido de la Ley 1527 de 2012 y las regulaciones derogadas, la cuales corresponden a temas ajenos a la materia dominante de la ley: (i) el artículo 8, numeral 2, del decreto Ley 1172/80, referente a prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) el parágrafo 4 del artículo 127.1 del Estatuto Tributario, sobre el tratamiento contable y tributario al que deben someterse los contratos de leasing con opción de compra; y (iii) el parágrafo del artículo 89 de la ley 223/95, al establecer que los contratos de arrendamiento financiero o leasing en proyectos de infraestructura no podrán celebrarse sino hasta el 1o de enero de 2012 y a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127.1 de dicho estatuto. 

5.2. Norma demandada y contexto normativo. 

5.2.1. La disposición demandada (art 15) hace parte de la ley 1527 de 2012, consta de quince artículos que se ocupan, entre otros aspectos, el objeto de la libranza, los productos y servicios financieros que pueden adquirirse a través de ella, las partes y  entidades que participan, sus derechos y obligaciones, las condiciones de los créditos, las entidades encargadas de su vigilancia y control, así como el manejo que sobre la información deben llevar las entidades y las autoridades gubernamentales.  

5.2.2. El artículo 1º señala el objeto de la libranza estableciendo que “( ) cualquier persona natural..., podrá adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con su salario, sus pagos u honorarios o su pensión, siempre que medie autorización expresa de descuento dada al empleador o entidad pagadora, quien (… ) estará obligado a girar los recursos directamente a la persona operadora”. 

5.2.3. El artículo 2 define los conceptos de libranza o descuento directo, de empleador o entidad pagadora, de entidad operadora, de beneficiario. Y establece la obligación de diseñar mecanismos idóneos y suficientes para el 
control del origen ilícito de los recursos; y excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las Cooperativas de Trabajo Asociado. 
5.2.4. El artículo 3 establece las condiciones para acceder al crédito a través de libranza, los topes a la tasa de interés y sus modificaciones, los límites a los descuentos por libranza, la posibilidad de que para adquirir o alquilar vivienda el deudor constituya un seguro de desempleo y  las condiciones para la cesión de créditos objeto de libranza; y el artículo 13 regula la retención en los pagos a los trabajadores independientes. 

5.2.5. Por su parte, los artículos 4, 5, 6 y 12  establecen los derechos de los beneficiarios, las obligaciones de la entidad operadora y del empleador o entidad pagadora y la libertad del beneficiario de escoger a la entidad operadora. Y los artículos 7 y 8  indican el régimen de los cambios de empleador o pagador y para su cumplimiento. Y consagran la posibilidad de solicitar el intercambio de información con las entidades que manejan los sistemas de salud y pensión, a efectos de localizar a los beneficiarios y a las entidades pagadoras. 

5.2.6. Sobre manejo de información, divulgación y registro de operadores, los artículos 9, 11 y 14, prevén la obligación de las Superintendencias Financiera y Solidaria de disponer en sus páginas web de información que permita a los usuarios comparar las tasas de financiamiento de las operadoras que ofrezcan crédito de vivienda, planes complementarios de salud y/o educación a través de libranza, respectivamente, y la obligación del Gobierno Nacional de divulgar permanentemente los beneficios de la ley. También crea el Registro Unico Nacional de Entidades Operadores de Libranza, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

5.2.7. Finalmente el artículo 15, sobre vigencias y derogatorias, dispuso que la Ley 1527 de 2012 rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Y estipuló la derogatoria expresa del artículo 8° numeral 2 del Decreto - Ley 1172 de 1980, del parágrafo 4° del artículo 127-1 del estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, derogatorias -con excepción de la última- que en criterio del actor vulneran la unidad de materia que deben contener los textos legales, por regular aspectos ajenos al tema general de la Ley 1527/12.

5.2.8. Cabe destacar que las derogatorias contenidas en el artículo 15 de la ley 1527 de 2012, no hacían parte del proyecto de ley inicialmente presentado, sino que fueron introducidas en la ponencia para segundo debate en Senado, en la que se propuso el siguiente texto: “Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8º numeral 2 del Decreto –ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la ley 1450 de 2011.”, aprobado en dicho debate, así como en la conciliación de los textos aprobados en Senado y Cámara.  
5.3. Materia dominante en la ley 1527 de 2012. 

El examen de la demanda presentada contra el artículo 15 (parcial) de la ley 1527 de 2012, obliga a identificar la materia dominante de la Ley continente, para así precisar si las derogatorias planteadas guardan alguna conexidad con ese eje temático general. 

5.3.1. La Ley 1527 de 2012, tiene un contenido temático inequívoco que es la adopción del régimen para la libranza o descuento directo, lo que se anuncia desde el título de la ley “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”, y se desarrolla a lo largo del articulado en el que se indica: el objeto de la libranza (art 1); las definiciones aplicables a los productos y servicios financieros o bienes y servicios que pueden adquirirse a través de ella, como lo son la libranza, las entidades operadora y pagadora y el beneficiario (art. 2); las condiciones del crédito a través de libranza o descuento directo (Art 3); los derechos de los beneficiarios (Art. 4 y 12); las obligaciones  de las entidades operadora y pagadora (Arts. 5 y 6); las reglas relativas a los descuentos y el régimen tributario de los trabajadores independientes(Arts. 7 y 13); las entidades encargadas de su vigilancia y control (Art. 10);  las reglas relativas al manejo de información y divulgación  (Arts. 9, 11 y 14) y su vigencia y derogatorias (Art. 15).

5.3.2. El tema central de la Ley 1527 de 2012 quedó planteado desde la exposición de motivos del proyecto de ley 066 de 2010 Cámara, y se mantuvo en todos las ponencia dos debates, indicándose invariablemente que se pretendía establecer un régimen general para la modalidad de descuento directo que se realiza sobre la nómina de los trabajadores, con el objeto de pagar un crédito denominado ‘libranza’: En las ponencias para debate en comisiones y plenarias se indicó que con el proyecto se buscaba  “dinamizar el Colombia el mercado de alquiler y adquisición de vivienda y el acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico, entre ellos planes educativos de salud, auxilios funerarios, electrodoméstico, vehículos viajes, etc., a través de la masificación de este tipo de crédito que otorga la posibilidad real no solo a lo trabajadores asalariados sino a los pensionados a adquirir bienes y servicios respaldados por su salario, sus prestaciones sociales o su pensión”. 

5.3.3. Para la Sala es claro que el núcleo temático de la ley 1527 de 2012, es la regulación de la libranza o descuento directo, definida por su artículo 2º como “la autorización dada por el asalariado o pensionado, al empleador o entidad pagadora,... para que  realice el descuento del salario o pensión... con el objeto de que sean giradas a favor de las entidades operadoras para atender los productos, bienes o servicios objeto de libranza”. E igualmente, que las disposiciones restantes de encaminan a dotar la figura de la ‘libranza’ de un marco jurídico general, que contuviera disposiciones orientadas a definir su objeto,  productos y servicios financieros, partes y entidades que participan, derechos y obligaciones, condiciones de los créditos, entidades encargadas de su vigilancia y control, manejo de la información, entre otros aspectos. 

5.4. Examen de conexidad de las materias demandadas. 

5.4.1. Los enunciados demandados del artículo 15 de la Ley 1527/12 se refieren a: (i) prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) al régimen tributario y contable aplicable a los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, y (iii)  al régimen tributario de los contratos de arrendamiento financiero o leasing para proyectos de infraestructura. 

5.4.2. Revisado el aparte del artículo 15 demandado, la Corte encuentra que se trata de la derogatoria expresa de unas disposiciones cuyo contenido no tiene relación alguna con el núcleo temático de la ley, ni con su objeto, ni con alguna de sus disposiciones, no existiendo un punto siquiera accidental que permita relacionarlos entre sí, en tanto se refieren a: i) prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) al régimen tributario y contable aplicable a los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra y (iii)  al régimen tributario de los contratos de arrendamiento financiero o leasing para proyectos de infraestructura, como se verá a continuación. 

5.4.3. Las sociedades comisionistas de bolsa, son sociedades anónimas  cuya función es la realización de actividades de compra y venta de valores mediante el contrato de comisión en la bolsa de valores a la cual pertenecen, labores que son ejercidas por comisionistas, quienes realizan en nombre de sus clientes las negociaciones sobre los títulos y que se encuentran bajo la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera y el Autorregulador del Mercado de Valores.
 
Mediante el Decreto 1172 de 1980, el Presidente de la República reguló la actividad de los comisionistas de bolsa, y en el numeral 2 del artículo 8 estableció la prohibición a las sociedades comisionistas de bolsa, y a sus administradores de “Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona, acciones inscritas en bolsa, exceptuando aquellas que reciban a título de herencia o legado, o las de su propia sociedad comisionista de bolsa”; disposición  que es derogada por el artículo 15 de la ley 1527/12, acusado en esta oportunidad.  

De lo planteado se deduce que las actividades de los comisionistas de bolsa -sus funciones y limitaciones-, si bien se desarrollan en el ámbito del sistema económico financiero, tienen un objeto y una  finalidad no conexos con la regulación propia de la libranza. En efecto, mientras lo uno consiste en la labor de compra y venta de títulos en el mercado público de valores a través del contrato de comisión, lo otro alude a la financiación del alquiler o adquisición de  bienes y servicios a los empleados, contratistas y pensionados, mediante la autorización de que los pagos les sean descontados de su salario, honorarios o pensión. Así, no surge evidencia de relación de conexidad entre el núcleo temático de la ley y la prohibición derogada por el artículo 15 de la ley 1527/12. 5.4.5. El parágrafo 4° del artículo 127.1 del Estatuto Tributario contenida en el artículo 15 de la ley 1527 de 2012, acusado en esta oportunidad por la vulneración de la unidad de materia, determina que los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra que se celebren con posterioridad al 1º de enero de 2012 se someterán al tratamiento contable y tributario previsto en el numeral 2 del artículo 127.1 del Estatuto Tributario, disposición que en criterio de esta Corporación no guarda ninguna vinculación objetiva y razonable con la materia general sobre la que versa la ley 1527 de 2012. Es claro que la norma derogada hace referencia al régimen tributario y contable de los contratos de leasing, o arrendamiento financiero con opción de compra, modalidad contractual con objeto, partes y finalidad distintos a la libranza, constituyéndose en un asunto extraño al núcleo temático de la ley 1527/12. 

5.4.6. Finalmente, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones” hace referencia a que los contratos de arrendamiento financiero o leasing celebrados a un plazo igual o superior a 12 años que tengan como destinación el desarrollo de proyectos de infraestructura, -en los sectores de transporte, energía, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento básico- serán considerados contratos de arrendamiento operativo; y fija la forma en que habrán de registrarse, su amortización y su duración en los casos de contratos de concesión y se establece que dichos contratos se celebraran hasta el 1 de enero de 2012, fecha a partir de la cual se regirán por los términos y condiciones del Estatuto Tributario (art. 127.1). Por similares razones a las expuestas en el punto anterior, tampoco encuentra la Corte relación de vinculación entre el asunto tratado en ella y el eje central de la ley 1527/12 o cualquiera de sus disposiciones. 

5.4.7. De otra parte, no existe identidad entre los motivos que dieron origen a las disposiciones de la ley 1527/12 y aquellos que dieron origen  a la inclusión de las derogatorias cuestionadas. En la exposición de motivos de la iniciativa legislativa se dijo: “El proyecto de ley pretende establecer un marco general para la modalidad de descuento directo que se efectúa sobre la nómina de los trabajadores con el objetivo de pagar un crédito denominado libranza... esta propuesta que fácilmente puede contribuir de manera significativa con el mejoramiento de la calidad de vida de nuestra clase trabajadora”. Mientras que las iniciativas que consagraron las derogatorias (art. 15) fueron introducidas en el Senado con la aprobación de las modificaciones en el pliego que acompañó la ponencia para primer debate en Senado, sobre las cuales no hubo observaciones por parte de la comisión; y no fueron objeto de un proceso deliberativo específico, aspecto que no solo muestra ausencia de conexidad causal, sino implica un examen más exigente del cumplimiento de la regla de unidad de materia en tanto podría configurarse uno de los riesgos cuyo control pretende evitarse.

5.4.8. Tampoco encuentra la Corte que exista identidad de objetivos, en tanto los fines de orden crediticio perseguidos por el legislador con la expedición del cuerpo normativo de la libranza contenido en la casi totalidad de las disposiciones de la ley 1527/12 son, según su exposición de motivos: “...la posibilidad real de dinamizar en Colombia el mercado de alquiler y adquisición de vivienda y el acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico , entre ello planes complementarios de salud, auxilios funerarios, electrodomésticos, vehículos, viajes, etc. , a través de la masificación de este tipo de crédito que otorga la posibilidad real no solo a los trabajadores asalariados sino a los pensionados a adquirir bienes y servicios respaldados por su salario, sus prestaciones sociales o su pensión...”. De su parte, las disposiciones acusadas tienen fines de orden tributario y contable, basados en la eliminación de limitaciones a las sociedades comisionistas de bolsa de negociar valores en posición propia, lo que marca una falta de conexión teleológica. 

5.4.9. En suma, las derogatorias contenidas en el artículo 15 de la ley 1527 de 2012 y acusadas en esta oportunidad, vulneran la regla de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política, por lo siguiente: (i) carecen de conexidad temática con la ley 1527 de 2012, al consistir en regulaciones sobre temáticas -prohibición a los comisionistas bolsa y régimen tributario y contable del contrato de leasing con opción de compra y del leasing para proyectos de infraestructura-, asuntos bien distintos al regulado por ella, esto es, el establecimiento de un marco general de la libranza o descuento directo-;  (ii) adolecen de conexidad causal y teleológica, por cuanto los motivos y los fines para los cuales fue expedida la ley -regular la libranza, dinamizar la economía y masificar esa modalidad de crédito- no guarda relación con los fines perseguidos con las derogatorias de las normas sobre entidades comisionistas de bolsa y leasing; (iii) no existen razones que justifiquen que por necesidades de técnica legislativa fuese necesaria la inclusión de las derogatorias acusadas; y (iv) no se encuentra que las disposiciones acusadas sean parte de un cuerpo racional y ordenado de normas, dándose de esta manera una ausencia de conexidad sistemática.  

Por lo expuesto, la Corte encuentra fundado el cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de la unidad de materia, por no existir conexidad temática, causal, teleológica, ni sistemática entre el contenido general de la ley 1527/12 y las disposiciones derogadas por su artículo 15, motivos por los cuales, declarará inexequible el aparte acusado mediante el cual se derogaron el artículo 8° numeral 2 del Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995.

5.5. El artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.

Tras la decisión de inexequibilidad, el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, queda así:
Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011. 

6. Razón de la decisión de inexequibilidad.

6.1. Síntesis del caso. 

La demanda en esta oportunidad se dirige contra el artículo 15 de la ley 1527 de 2012 “por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo” por la presunta vulneración de la regla de unidad de materia consagrada en el artículo 158 CP, al regular materias ajenas al contenido temático de la ley, como lo son la derogatoria expresa de: i) el artículo 8, numeral 2, del decreto Ley 1172/80, que dispone unas prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y a sus administradores; (ii) el parágrafo 4 del artículo 127.1 del Estatuto Tributario que prescribe l tratamiento contable y tributario al que deben someterse los contratos de leasing con opción de compra y (iii) el parágrafo del artículo 89 de la ley 223/95 que establece que los contratos de arrendamiento financiero o leasing en proyectos de infraestructura no podrán celebrarse sino hasta el 1o de enero de 2012 y a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127-1  de dicho estatuto. 

6.2. Razón de la decisión. 

No satisface el principio de la unidad de materia, una disposición  que contenida en una ley regulatoria del régimen o marco general de la libranza o descuento, como su materia dominante, incorpore disposiciones relativas a (i) regulaciones de las sociedades comisionistas de bolsa, (ii) el régimen tributario y contable de los contratos de leasing con opción de compra y para proyectos de infraestructura, por carencia de conexidad con el núcleo temático de dicha ley. 

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 15 de la ley 1527 de 2012 que reza “el artículo 8° numeral 2 del Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995”, por vulneración de la regla de unidad de materia. 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Ausente con excusa

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada	

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado	

		
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado  	JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado 
Ausente con permiso	

		
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado 	JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB 
Magistrado 	

		
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)	LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado	

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General