17 DE JUNIO DE 2010
Lineamientos para una reforma tributaria integral
En estas dos décadas se han aprobado varias reformas tributarias, que no sólo han desarticulado el principal régimen tributario que obliga a los colombianos, sino que además han erosionado su eficiencia, equidad y progresividad.
Han transcurrido más de 20 años desde que el Decreto 624 de 1989 adoptó el Estatuto Tributario que regula los impuestos del orden nacional que rigen en nuestro país, y en cuya redacción tuvimos la oportunidad de participar.
En estas dos décadas se han aprobado varias reformas tributarias, que no sólo han desarticulado el principal régimen tributario que obliga a los colombianos, sino que además han erosionado su eficiencia, equidad y progresividad, convirtiéndolo en un conjunto de normas, confuso, complejo y lleno de vericuetos que a más de generar un alto grado de inseguridad en las relaciones de los contribuyentes con el Estado, dificulta su fácil aplicación, no estimula el cumplimiento correcto y oportuno de los contribuyentes, y privilegia las conductas asociadas a la evasión y a la elusión fiscales.
Tales reformas, no han asumido con seriedad la necesidad de modernizar el Estatuto Tributario para recuperar los principios constitucionales que permitan la aplicación de un sistema justo y equitativo.
Se han limitado a solucionar problemas coyunturales de recaudo con la adopción de tributos antitécnicos y a consagrar un excesivo conjunto de concesiones fiscales en beneficio de determinados sectores, sin ninguna articulación real con el desarrollo de aquellos sectores productivos que demandan un amplio uso de mano de obra. Estos beneficios fiscales no se corresponden con el alto sacrificio fiscal que ellos representan.
Una reforma integral conlleva: la adopción de tarifas justas y unificadas, la eliminación de una gran cantidad de exenciones, beneficios y concesiones tributarias, la eliminación de tributos antitécnicos como el 4 por 1.000, la simplificación de los procedimientos tributarios, la introducción de criterios obligatorios para los funcionarios de impuestos, que permitan lograr que las sanciones a aplicar sean realmente justas y proporcionales al daño que se pretende castigar y no sean, como ocurre hoy en día, verdaderas penas de confiscación, que valga recordar: están prohibidas expresamente por nuestra Constitución.
En los últimos 8 años la recaudación del impuesto sobre la renta fue afectada por exenciones que para nada han favorecido el desarrollo de la economía ni el bienestar de los colombianos. De acuerdo con las cifras de la Dian, los beneficios fiscales concedidos por el Estado, en el año 2008 fueron del orden de 28,6 billones de pesos, cuyo costo fiscal (sacrificio en el recaudo) se aproximó a 7,5 billones de pesos lo que representa 1,6 por ciento del Producto Interno Bruto.
Si la recaudación total por concepto de impuesto sobre la renta en esta vigencia fue del orden de 26,7 billones, podemos afirmar que dichos beneficios representan un 28 por ciento de los ingresos recaudados, lo cual no se compadece con la pobre rentabilidad social por ellos originados.
Los beneficios tributarios en renta comprenden los ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, las deducciones, las rentas exentas y los descuentos tributarios. Los análisis de la Dian arrojan la siguiente participación de estas ayudas por orden de importancia: la deducción especial por la adquisición de activos fijos el 51,2 por ciento, del total de los auxilios, las rentas exentas el 43,9 por ciento y los descuentos tributarios el 4,8 por ciento.
A pesar de que la tarifa de tributación nominal del impuesto de renta está ubicada en un nivel del 33 por ciento, para el 2008 la tarifa efectiva correspondió a un 24,7 por ciento, lo que permite observar que la existencia de los beneficios indicados, junto con el efecto del Régimen Tributario Especial , determinan una disminución en la tarifa de 8,3 puntos.
Esta diferencia, sumada a estrategias efectivas de control a la evasión que se estima por la misma Dian en un 28 por ciento en renta y en un 21 por ciento en IVA, perfectamente podría viabilizar una compensación de la disminución de la tarifa del impuesto sobre la renta en varios puntos, con la supresión de la mayor cantidad de beneficios tributarios existentes.
Estas medidas le imprimirían mayor transparencia a los resultados reflejados por los contribuyentes en sus declaraciones tributarias y seguramente mejorarían en forma sustancial el recaudo.
La deducción especial en activos fijos (30 por ciento del valor de adquisición), la autorización indiscriminada y generalizada de las zonas francas 'uniempresariales' con tarifa de renta del 15 por ciento, los contratos de estabilidad jurídica supeditados a inversiones mínimas de 3.683 millones de pesos, suma que por su magnitud excluye de plano a las pequeñas y medianas empresas de la posibilidad de acceder a ellos, las rentas exentas para sectores que no son intensivos en mano de obra, entre otros, deben ser eliminados, con el fin de recuperar la vigencia del principio de equidad.
En materia de IVA, la recaudación en el 2009 alcanzó la suma de 19,4 billones de pesos en la actividad interna y 8,6 billones por la actividad de comercio exterior, para un total de 28 billones de pesos. Los beneficios tributarios en IVA, están dados por la existencia de bienes exentos y excluidos.
La Dian estima que si se tomara la decisión de gravar estos productos, con una tarifa del 1 por ciento se produciría un efecto en términos de recaudo de 469,5 miles de millones de pesos a precios del 2008, que corresponde a un 0,098 del PIB para el mismo año. Si la tarifa fuera la general actual, la productividad del impuesto sería del 37,5 por ciento.
Las tarifas del impuesto sobre las ventas deben ser unificadas. No se compadece con un sistema tributario técnico y justo la existencia de nueve tarifas diferentes (0, 1,6, 3, 5, 10, 16, 20, 25 y 35 por ciento). Esta circunstancia, a más de introducir distorsiones innecesarias en el mercado, dificulta las actividades de control.
Es más conveniente frente al panorama descrito, contar con una tarifa única y general inferior a la existente, que mediante una sustancial ampliación de la base tributaria, sea aplicable a la generalidad de los bienes y de los servicios, dejando protegidos solamente los de la canasta familiar y asumiendo una justa redistribución del ingreso por la vía del gasto público.
GUSTAVO H. COTE PEÑA / Ex director de la Dian