Concepto 659(003538)

CONCEPTO Nº 659 [003538]

13-06-2023

DIAN

100208192-659

Bogotá, D.C.

Cordial saludo

De conformidad con los artículos 56 del Decreto 1742 de 2020 y 7-1 de la Resolución DIAN No. 91 de 2021, este Despacho está facultado para absolver las consultas escritas generales que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias, aduaneras y de fiscalización cambiaria, en el marco de las competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. Por consiguiente, no corresponde a este Despacho, en ejercicio de las funciones descritas anteriormente, prestar asesoría específica para atender casos particulares, ni juzgar o calificar las decisiones tomadas por otras dependencias o entidades

PROBLEMA JURÍDICO ¿Las actuaciones de las entidades públicas habilitadas como gestores catastrales y de los operadores catastrales, en el marco de la prestación del servicio público de la gestión catastral, dan lugar al impuesto sobre las ventas?

TESIS JURÍDICA

Las actuaciones de las entidades públicas habilitadas como gestores catastrales, en el marco de la prestación del servicio público de la gestión catastral, no dan lugar al impuesto sobre las ventas, toda vez que estas no corresponden a la prestación de un servicio y, por ende, no generan el impuesto.

No obstante, las actuaciones de los operadores catastrales, en el mismo contexto, sí dan lugar al impuesto sobre las ventas, ya que corresponden a la prestación de un servicio en los términos del artículo 1.3.1.2.1. del Decreto 1625 de 2016.

FUNDAMENTACIÓN

I. Consideraciones generales sobre el servicio público catastral

El artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 (por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) define la gestión catastral como “un servicio público que comprende un conjunto de operaciones técnicas y administrativas orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados” (subrayado fuera de texto).

Este mismo artículo indica:

La gestión catastral será prestada por: i) Una autoridad catastral nacional que regulará la gestión catastral, y estará a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC); ii) Por gestores catastrales, encargados de adelantar la formación, actualización, conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados para el efecto; y ii) Por operadores catastrales, quienes desarrollarán labores operativas relativas a la gestión catastral.

(…)

Los gestores catastrales podrán adelantar la gestión catastral para la formación, actualización y conservación catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados, directamente o mediante la contratación de operadores catastrales.

Los operadores catastrales son las personas jurídicas, de derecho público o privado, que mediante contrato con uno o varios gestores catastrales, desarrollan labores operativas que sirven de insumo para adelantar los procesos de formación, actualización y conservación catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados, conforme a la regulación que para el efecto expida el Gobierno nacional. Los operadores catastrales deberán cumplir con los requisitos de idoneidad que defina el Gobierno nacional. El IGAC será gestor catastral por excepción, en ausencia de gestores catastrales habilitados.

(...) (subrayado fuera de texto)

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.2.1.1. del Decreto 1170 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Información Estadística) define el servicio público de la gestión catastral así:

La gestión catastral es un servicio público que comprende el conjunto de operaciones técnicas y administrativas necesarias para el desarrollo adecuado de los procesos de formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, por medio de los cuales se logra la identificación y mantenimiento permanente de la información física, jurídica y económica de los bienes inmuebles del país. La gestión catastral tiene implícito el enfoque multipropósito, el cual contribuye en la conformación de un sistema catastral integral, completo, actualizado, confiable, consistente con el registro de la propiedad inmueble, digital e interoperable con otros sistemas de información del territorio. (subrayado fuera de texto)

Seguidamente, el artículo 2.2.2.1.4. ibidem dispone:

Artículo 2.2.2.1.4. Prestación del servicio de la gestión catastral. En los términos del artículo 79 de la Ley 1955 de 2019, los responsables de la prestación del servicio público de la gestión catastral son el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y los Gestores Catastrales, quienes prestarán el servicio directamente o a través de los operadores catastrales.

En todo caso, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) será la máxima autoridad catastral nacional del servicio público de la gestión catastral y tendrá la competencia como autoridad reguladora. Así mismo, será prestador del servicio de manera excepcional en ausencia de Gestores Catastrales habilitados, es decir, en los municipios donde no se encuentre prestando el servicio otro Gestor Catastral o en los casos en que sea contratado directamente. (subrayado fuera de texto)

Para estos efectos, y en línea con el artículo 79 de la Ley 1955 de 2019, el artículo 2.2.2.1.5. del mismo Decreto establece:

Artículo 2.2.2.1.5. Intervinientes en la gestión catastral. Para efectos del servicio público de gestión catastral, son sujetos intervinientes los siguientes:

(...)

3. Los gestores catastrales: Son las entidades públicas del orden nacional o territorial, así como los esquemas asociativos de entidades territoriales, que hayan sido habilitadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) según la reglamentación dispuesta para tal efecto, así como el IGAC por excepción. De igual manera, se consideran gestores catastrales, los catastros descentralizados y delegados titulares de la gestión catastral. Así mismo, es gestor catastral la Agencia Nacional de Tierras en los términos del artículo 80 de la Ley 1955 de 2019. Los gestores catastrales, independientemente de su jurisdicción, podrán prestar el servicio público catastral en cualquier parte del territorio nacional.

4. Los operadores catastrales. Son las personas jurídicas, de derecho público o privado que, mediante contrato suscrito con uno o varios gestores catastrales, desarrollan labores operativas que sirven de insumo para adelantar los procesos de formación, actualización y conservación catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados, conforme a la regulación que para el efecto expida el Gobierno nacional. Los requisitos de idoneidad y las condiciones de contratación de los operadores catastrales serán los señalados por las normas que regulen la materia.

(...) (subrayado fuera de texto)

A su vez, los artículos 2.2.2.5.6., 2.2.2.5.7. y 2.2.2.5.12. ibidem precisan:

Artículo 2.2.2.5.6. Contratación de gestores catastrales. Las entidades territoriales que no estén habilitadas podrán contratar o celebrar convenios interadministrativos con un gestor catastral en los términos del presente Decreto para la prestación del servicio público de gestión catastral en su territorio y de conformidad a lo establecido en el ordenamiento legal. Los contratos o convenios interadministrativos tendrán un período de ejecución no inferior a dos (2) años y el gestor catastral deberá asegurar la prestación integral del servicio en función de los principios definidos en el artículo 2.2.2.1.2 del presente Decreto, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados, de conformidad con la regulación vigente.

(…)

Artículo 2.2.2.5.7. Condiciones de la contratación de gestores catastrales. La celebración del contrato o convenio interadministrativo de que habla el artículo anterior deberá sujetarse a las siguientes condiciones; en el marco de lo establecido en el ordenamiento legal.

1. El gestor catastral debe contar con una habilitación vigente para prestar el servicio público de gestión catastral.

2. Teniendo en cuenta la naturaleza de las partes, la selección del contratista para la prestación del servicio público de gestión catastral podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato o convenio interadministrativo.

3. La remuneración o aporte de los gestores catastrales por concepto de formación, actualización, conservación y difusión catastral deberá fundarse en un estudio de mercado que tenga en cuenta un análisis de costo-beneficio de acuerdo con las particularidades del territorio y el alcance de las actividades pactadas.

(…)

Artículo 2.2.2.5.12. Contratación de operadores catastrales. Los gestores catastrales podrán contratar operadores catastrales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo anterior. En el contrato debe estipular claramente el alcance de las obligaciones a cargo del operador catastral. Las actividades, productos y subproductos contratados deberán guardar relación directa con la prestación del servicio público de gestión catastral.

Parágrafo 1°. La remuneración de los operadores catastrales contratados por los gestores catastrales deberá fundarse en un estudio de mercado que tenga en cuenta un análisis de costo-beneficio de la respectiva contratación según las necesidades y particularidades del territorio a intervenir.

Parágrafo 2°. Los operadores autorizados para realizar asociaciones con los EAT a los que se refiere el artículo 249 de la Ley 1955 de 2019 para la prestación del servicio público de la gestión catastral serán los operadores catastrales. La participación de los operadores catastrales en estas asociaciones corresponderá las labores operativas señaladas en el artículo 79 de la misma ley. (subrayado fuera de texto)

En este orden de ideas, se encuentra que:

1. El servicio de la gestión catastral es un servicio público que comprende un conjunto de operaciones técnicas y administrativas orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral.

2. Prestan la gestión catastral: el IGAC (por excepción), la Agencia Nacional de Tierras y los gestores catastrales; estos últimos son entidades públicas del orden nacional o territorial, así como los esquemas asociativos de entidades territoriales, habilitadas por el IGAC como gestores catastrales.

3. Para su prestación, en la gestión catastral existen las siguientes modalidades de contratación:

a) Entidad territorial - Gestor catastral: Cuando las entidades territoriales no están habilitadas como gestores catastrales podrán contratar o celebrar convenios interadministrativos con un gestor catastral.

b) Gestor catastral - Operador catastral: Los gestores catastrales pueden contratar operadores catastrales (personas jurídicas de derecho público o privado) para desarrollar las labores operativas que sirven de insumo para adelantar los procesos de formación, actualización y conservación de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral.

4. La remuneración percibida por los gestores y operadores catastrales debe determinarse y sustentarse en estudios de mercado.

II. Consideraciones frente al impuesto sobre las ventas - IVA

El artículo 420 del Estatuto Tributario establece como uno de los hechos generadores del IVA “La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos” (subrayado fuera de texto).

Para efectos de lo anterior, el artículo 1.3.1.2.1. del Decreto 1625 de 2016 define el servicio en los siguientes términos:

ARTÍCULO 1.3.1.2.1. DEFINICIÓN DE SERVICIO PARA EFECTOS DEL IVA. Para los efectos del impuesto sobre las ventas se considera servicio toda actividad, labor o trabajo prestado por una persona natural o jurídica, o por una sociedad de hecho, sin relación laboral con quien contrata la ejecución, que se concreta en una obligación de hacer, sin importar que en la misma predomine el factor material o intelectual, y que genera una contraprestación en dinero o en especie, independientemente de su denominación o forma de remuneración. (subrayado fuera de texto)

Ahora bien, en lo relacionado con la actuación llevada a cabo por los gestores y operadores catastrales en el marco de la gestión catastral, esta Subdirección manifestó en el Oficio 910506 - interno 167 de septiembre 24 de 2021:

(...) corresponderá al peticionario examinar en cada caso particular si los servicios objeto de análisis representan efectivamente una tasa para efectos tributarios, esto es, un gravamen que cumple con todas las características legales que le son propias (y que fueron reseñadas previamente), para efectos de determinar la aplicación del artículo 1.3.1.13.6. ibídem. O si, por el contrario, los servicios en el caso particular configuran una prestación para efectos del impuesto sobre las ventas - IVA. (subrayado fuera de texto)

Por lo anterior, se considera necesario diferenciar entre las actividades desempeñadas por los gestores catastrales de las realizadas por los operadores catastrales:

1. En el caso de los gestores catastrales:

Teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 y su reglamentación y toda vez que los gestores catastrales son los sujetos encargados de adelantar la formación, actualización, conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados para el efecto; dicha labor, sin perjuicio de su calificación como servicio público, corresponde al desempeño de una función pública.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-563 de 1998 indicó:

En sentido amplio la noción de función pública atañe al conjunto de las actividades que realiza el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines. (subrayado fuera de texto)

Por ende, ya que las actividades de gestión catastral, ejercidas por los gestores catastrales, comprenden unas actuaciones administrativas realizadas por el mismo Estado, orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, es de colegir que el desempeño de dichas actividades, al corresponder a una función pública, no configuran la prestación de servicios para efectos del IVA y, por ende, no generan este impuesto.

2. En el caso de los operadores catastrales

Ya que los operadores catastrales adelantan actividades operativas relacionadas con la gestión catastral, se considera que, en dicho supuesto, se configura la prestación de un servicio conforme lo establecido por el artículo 1.3.1.2.1. del Decreto 1625 de 2016. Así, al no existir una exclusión expresa establecida por el legislador y en atención al artículo 420 del Estatuto Tributario, los servicios prestados por dichos operadores catastrales se encuentran gravados con el IVA.

Por lo antes expuesto, se aclara el Oficio 910506 - interno 167 de septiembre 24 de 2021.

En los anteriores términos se resuelve su solicitud y finalmente le manifestamos que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, con el fin de facilitar a los contribuyentes, usuarios y público en general el acceso directo a sus pronunciamientos doctrinarios, ha publicado en su página de internet www.dian.gov.co, la base de conceptos en materia tributaria, aduanera y cambiaria expedidos desde el año 2001, la cual se puede ingresar por el icono de “Normatividad”-“Doctrina”, dando click en el link “Doctrina Dirección de Gestión Jurídica”.

Atentamente,

ALFREDO RAMÍREZ CASTAÑEDA

Subdirector de Normativa y Doctrina

Dirección de Gestión Jurídica

UAE-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales